O início de 2021, sem dúvida, tem como marco o aumento generalizado de preços dos produtos, marcas de uma forte inflação não só experimentada nacionalmente mas também internacionalmente, em decorrência das consequências econômicas advindas da COVID-19.
Dentre os produtos cujo aumento espanta o consumidor, encontram-se os combustíveis, cujo alto preço impacta economicamente os custos de escoamento de um sem número de mercadorias, além do ainda recente temor de uma nova greve dos caminhoneiros, cuja proporção do ocorrido em 2018 demonstrou a força destes dentro do cenário nacional, o que reforça a atenção que deve ser dada ao setor de combustíveis.
Os recentes aumentos de combustíveis têm, inclusive, resultado em discursos políticos do governo federal, reforçados por muitos governos estaduais, acerca da necessidade de redução da carga tributária sobre este produto. Contudo, para que o discurso possa surtir efeitos, é necessário compreender como, quais e em que maneira incidem os tributos sobre os combustíveis, pois, somente assim, se pode projetar os caminhos a serem percorridos para se atingir a almejada redução da carga tributária.
A tributação sobre os combustíveis se dá tanto através de tributos federais, como de tributo estadual, notadamente havendo a incidência, no âmbito da União, da Contribuição Social para o Programa de Integração Social (PIS) e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep) – (PIS/Pasep), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível (CIDE-Combustíveis), sem prejuízos da tributação sobre a renda.. Aos Estados-membros, por sua vez, compete a cobrança do imposto sobre Operações relativas a Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS).
Cada um destes tributos tem sistemática própria de incidência normativa, entretanto algumas peculiaridades sobre cada um destes devem ser observadas.
Inicialmente, cumpre destacar que tanto o PIS/PASEP como a COFINS e a CIDE-Combustíveis são tributos da espécie contribuição, ou seja, tem o produto de sua arrecadação destinado a fins específicos, notadamente o custeio da seguridade social no caso do PIS/PASEP e da COFINS, cujo montante pertence à União, e, no caso da CIDE-Combustíveis, para o pagamento de subsídios a preços ou transporte de combustíveis, bem como o financiamento de programas de infraestrutura de transportes e de projetos ambientais relacionados a essa indústria, sendo ainda, os valores arrecadados divididos em proporção de 29% (vinte e nove por cento) para os Estados, que deverão repartir deste montante, 25% (vinte e cinco por cento) para os municípios, permanecendo, portanto, 71% (setenta e um por cento) do valor arrecadado com a União.
Além da destinação específica, estes impostos também têm como uma de suas principais características sua extrafiscalidade, o que lhes permite serem utilizados como instrumento político, de modo que possa haver alteração em suas alíquotas – isto é, no percentual cobrado – por meio de decreto do Chefe do Executivo, neste caso, o Presidente da República, sem a necessidade, portanto, que um processo legislativo formal tramite no Congresso Nacional.
Em âmbito estadual, por sua vez, se verifica a incidência do ICMS, cuja redução da carga tributária, todavia, é mais complexa. Primeiramente cumpre destacar que – assim como se dá com nos tributos federais – não são os postos de combustíveis os responsáveis pelo pagamento do tributo, mas sim as distribuidoras de combustíveis. Ademais, há, no âmbito do ICMS, alíquotas distintas quando o transporte da mercadoria se verifique internamente, dentro do próprio Estado, ou quando a circulação se verifique entre Estados diferentes ou entre estes o Distrito Federal.
Não obstante o ICMS também ter caráter extrafiscal assegurado pela Constituição Federal, ou seja, poderem variar de acordo com o produto objeto da norma, suas alíquotas são determinadas por deliberação de todos os Estados-membros e do Distrito Federal através do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), onde se reúnem secretários das fazendas estaduais de todos os Estados do Brasil e do Distrito Federal, sob a presidência do Ministro da Fazenda. Ao CONFAZ compete, também, celebrar convênios para efeito de concessão ou revogação de isenções, incentivos e benefícios fiscais, sendo que no caso de concessão de isenções fiscais, por exemplo, depender-se-á de aprovação por unanimidade dos representantes das fazendas estaduais.
Portanto, no caso do ICMS, uma redução de alíquota não deve ocorrer por deliberação, via decreto estadual do governador do Estado, mas sim deve submeter-se às normas do CONFAZ, havendo, pois, de ser ali aprovada.
Projeto de Lei Complementar encaminhada pelo Presidente da República, inclusive, objetiva a possibilidade de que o CONFAZ possa deliberar e definir uma alíquota única de ICMS para todo o país, hoje, diferentemente do que ocorre hoje quando se tem alíquotas interestaduais e internais diversas – o que simplificaria o regime de cobrança do tributo.
Contudo, importa destacar que o ICMS cobrado sobre os combustíveis é importante fonte de receita para os Estados e Distrito Federal, que podem utilizar o montante arrecadado para diversos fins, dentre eles para custear a despesa com saúde pública, crescente desde o início da pandemia decorrente da COVID-19. Além disso, redução das alíquotas do PIS e da COFINS também representam queda dos recursos destinados á seguridade social e, no caso da CIDE-Combustível também projetar-se-ia redução no reinvestimento de infraestrutura.
Diante de tudo isto, percebe-se, portanto, que a redução da tributação dos combustíveis, além de não ser tão simples, percorre um árduo caminho, de difíceis escolhas e, enquanto isso, os custos econômicos da tributação sempre recaindo aos consumidores.
EDUARDO SILVEIRA FRADE
Advogado tributarista e Professor Universitário
Doutorando em Direito Tributário pela PUC/SP
Mestre em Direito Empresarial pela Faculdade Milton Campos
Especialista em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários
Especialista em Gestão de Cooperativas de Crédito pela USP
Membro da Associação Brasileira de Direito Tributário-ABRADT e da Comissão de Estudos Tributários da OAB/PB.
