As Áreas de Livre Comércio (ALCs) são políticas públicas territoriais e econômicas criadas como desdobramento da política da Zona Franca de Manaus para promover o desenvolvimento de regiões em locais desfavorecidos da Amazônia. Visam gerar emprego, renda, fixar a população e incrementar as relações bilaterais.
Localizadas em regiões de fronteira internacional, objetivam reduzir o “Custo Amazônico” e integrar economicamente as regiões. Criadas por leis federais específicas, em sua maioria na Amazônia Ocidental, localizam-se em Tabatinga, no Amazonas; Brasiléia, Epitaciolândia e Cruzeiro do Sul, no Acre; Guajará-Mirim, em Rondônia; Boa Vista e Bonfim, em Roraima; Macapá e Santana, no Amapá. Todas têm regime fiscal e aduaneiro especial.
A ALC de Brasiléia, com extensão a Epitaciolândia, e Cruzeiro do Sul, em nosso estado, foi criada pela Lei Federal n. 8.857 de 1994. Possui, atualmente, os benefícios fiscais de isenção de Imposto de Importação (II), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para algumas operações; incentivos relativos ao PIS/Pasep, Cofins para situações específicas e, ainda, isenção de ICMS, nas compras nacionais, no internamento para comercialização ou industrialização de mercadorias, insumos ou ativo imobilizado, exceto armas e munições, automóveis de passageiros, bebidas alcoólicas, perfumes.
O modelo da Zona Franca de Manaus (ZFM), cujas ALCs são desdobramento, é motivo de debate por aqueles que estão longe da Amazônia e não conseguem visualizar a dimensão das possibilidades de geração de emprego, renda e desenvolvimento regional que podem ser proporcionadas. A busca é por uma economia sustentável que concilie desenvolvimento à preservação ambiental. A Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), órgão governamental, tem buscado conscientizar sobre a importância dessa dinâmica que pode gerar um diferencial nos municípios beneficiados e, consequentemente, um diferencial para a região Norte como um todo.
Para obstar a competição conflituosa entre entes federados, a Constituição instituiu um mecanismo de concessão e revogação de isenções, benefícios e incentivos fiscais, recepcionando a Lei Complementar n. 24 de 1975 ao manter a estrutura do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) com a mesma competência do conselho anterior para a celebração de convênios.
A despeito desse regramento, a legislação paulista revogou unilateralmente a isenção de ICMS para as ALCs, restabelecendo posteriormente com prazo definido. A revogação provocou o ajuizamento de várias Ações Diretas de Inconstitucionalidades “ADIs” pelos Estados prejudicados. Encontram-se pendentes de julgamento no Supremo Tribunal Federal, quatro ADIs propostas por estados da região Norte, inclusive o Estado do Acre, questionando a validade da norma paulista que definiu o encerramento de isenção do ICMS para Áreas de Livre Comércio de maneira unilateral e sem observância do quórum qualificado definido em Convênio Confaz, nos termos da Lei Complementar n. 24 de 1975.
Para resumir, os benefícios atuais da ZFM e ALCs, apesar de legais, sofrem resistência por parte de outras regiões.
A região Norte registra o menor PIB do país, representando em 2023, por exemplo, 5,8% do total, conforme dados do IBGE. Por outro lado, a região Sudeste registrou naquele ano 53,06% do PIB do país. Os dados demonstram uma absurda diferença de crescimento entre essas regiões. Daí verificamos que, embora deva ser mantida a preocupação com atividades econômicas predatórias, há necessidade de desenvolver a região Norte que poderá ser menos dependente de incentivos fiscais e sobreviver por si.
A Suframa identificou que na maioria das ALCs a utilização dos atrativos é voltada apenas para a atividade comercial. Mas os pilares do incentivo podem beneficiar a indústria e a agropecuária, além do comércio. É possível que os benefícios, se utilizados na indústria e agropecuária, gerem mais rendimentos do que na atividade meramente comercial.
Efetivamente, a ZFM e as Áreas de Livre Comércio podem impulsionar o desenvolvimento da região Norte, e, além de gerar empregos, podem facilitar a comercialização de matérias-primas e produtos regionais, tais como castanha, farinha. Podem também intensificar relações com os países vizinhos (Bolívia, Peru), entre outras vantagens. Partindo da dimensão da economia da Região, essa extrafiscalidade é incapaz de desindustrializar outras regiões do país, como tem sido demonstrado pela insatisfação do maior centro econômico do país ao encerrar a vigência da isenção de ICMS para as ALCs.
Por outro lado, a Reforma Tributária do consumo alterou o Sistema Tributário Nacional através da Emenda Constitucional n. 132 de 2023 e extinguirá todos os benefícios fiscais estaduais até 2032, com exceção dos incentivos respaldados pela Constituição Federal para a Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio, que seguirão até 31 de dezembro de 2073. Os tributos que geram os benefícios atuais também serão extintos.
Com essa extinção dos tributos submetidos à extrafiscalidade para a ZFM e ALCs, o novo Sistema Tributário inclui novas regras para manutenção dos benefícios fiscais até o ano de 2073. E, por isso, os novos tributos, Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), terão carga tributária reduzida para a Zona Franca e ALCs através da concessão de créditos presumidos. Esses créditos presumidos já estão previstos na Lei Complementar regulamentadora.
Esse novo incentivo apenas substitui o anterior, que está sendo extinto, e cumpre mandamento constitucional de manutenção dos benefícios por mais 50 anos para as Áreas beneficiadas (ZFM e ALCs), ou seja, até o ano de 2073. Apesar do temor de outras regiões, esse modelo, pós-Reforma Tributária, também não produz ameaça para o restante da indústria nacional, é absolutamente incapaz de desindustrializar outras regiões. Dado o tamanho da economia local (5,8% do PIB brasileiro), mesmo um incremento de 50% seria incapaz de produzir desindustrialização de outros estados.
Não obstante, a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) ajuizou Ação Civil Pública (ACP) para suspender os efeitos, e impedir a concessão e operacionalização do crédito presumido de IBS e CBS para a ZFM previsto na regulamentação. A sentença, contudo, extinguiu a Ação por inadequação da via eleita, esclarecendo que ACP não pode suceder Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e que “A diferença entre ‘declarar inconstitucionalidade com efeito erga omnes’ e ‘suspender os efeitos com validade erga omnes nacional’ é, neste caso, meramente semântica”.
Com efeito, a preocupação contida na ACP, de que haverá interferência na organização da atividade econômica do país com a vantagem tributária oferecida à ZFM, não se sustenta em razão do tamanho da economia local que não representa concorrência para a indústria paulista e considerando também que os insumos utilizados na ZFM são oriundos, principalmente, daquele Estado. O que se pretende, especialmente, é a industrialização dos produtos amazônicos para provocar o fortalecimento da região Norte.
Conclui-se que o novo modelo de benefícios, apesar de previsto em lei, também gera inconformismo em outras regiões do país.
Todos os discursos e ações contrárias aos benefícios da ZFM e ALCs perdem força ao observarmos que, apesar dos fundos criados para desenvolver a região Norte, apesar das transferências de recursos recebidas por meio dos Fundos de Participação, apesar da renúncia fiscal de cada estado, a desigualdade regional é enorme. Talvez com a concretização da implantação da Reforma Tributária do consumo, quando a tributação passar a ocorrer no destino da mercadoria, possamos ter regiões mais iguais em nosso país. Por enquanto, convém conscientizar o restante do Brasil sobre a importância de desenvolver a região Norte evitando atividades predatórias e com preservação ambiental.
Sheila de Paula é advogada, pós-graduada em Direito Tributário, bacharel em Ciências Econômicas, auditora aposentada da Secretaria de Fazenda do Acre e associada ao Mulheres no Tributário.