O PLP n. 108/2024, já aprovado nas duas casas do Poder Legislativo federal, retornou à Câmara dos Deputados para análise das alterações efetuadas no Senado. Será votado em breve no plenário daquela Casa Legislativa, passando a integrar o ordenamento jurídico brasileiro após a confirmação da lei com a sanção presidencial.
Sheila de Paula é advogada, pós-graduada em Direito Tributário, bacharel em Ciências Econômica | Foto: Cedida
Entre outros assuntos, a legislação instituirá, em definitivo, o Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) que será presença marcante, a partir de 2026, na vida dos contribuintes dos três setores da economia brasileira, em suas diversas atividades. O Comitê já foi inserido na Constituição Federal pela Emenda Constitucional n. 132 de 2023, e instituído, de forma provisória, pela Lei Complementar n. 214 de 2025, com validade até o final do corrente ano.
O CG-IBS tem sido considerado, pelo mundo tributário, como uma entidade atípica. Na Constituição Federal foi conceituado como entidade pública sob regime especial com independência técnica, orçamentária e financeira. Na lei complementar n. 214/2025 recebeu a forma literal de “Entidade Pública com caráter técnico e operacional sob regime especial, com sede e foro no Distrito Federal, dotado de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira”. A função principal consistirá na administração do Imposto sobre Bens e Serviços – IBS, novo tributo que substituirá o ICMS e ISS. Vai definir diretrizes e coordenar a atuação integrada das administrações tributárias e procuradorias dos estados, Distrito Federal e municípios. Não será vinculado, tutelado ou subordinado a nenhum órgão da administração pública.
Suas atribuições específicas incluem a edição do regulamento do imposto, uniformização, interpretação e aplicação da legislação. Além disso, efetuará compensações, distribuirá o produto da arrecadação e decidirá o contencioso administrativo. Atuará em conjunto com o Poder Executivo federal, através da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional na harmonização e interpretação de normas, obrigações acessórias e regras comuns ao IBS e CBS, dividindo com eles informações de interesse fiscal dos tributos quase gêmeos. Exercerá gestão compartilhada nas fiscalizações do tributo, disciplinando e aplicando regime especial de fiscalização.
A organização básica do CG-IBS resume-se a Conselho Superior, Presidência e Vice-Presidência, Diretoria Executiva e suas diretorias, Secretaria-Geral, Assessoria de Relações Institucionais e Interfederativas, Corregedoria e Auditoria Interna. O Conselho Superior será composto por 27 membros, representando cada estado e o DF, e 27 membros representando o conjunto dos municípios e o DF. Dos 27 representantes dos municípios, 14 serão eleitos com base nos votos de cada município e 13 eleitos com base nos votos dos municípios ponderados pelas respectivas populações. Notem que haverá eleições para composição de parte desse Comitê.
Em suma, o CG-IBS absorverá as competências normativa, reguladora, harmonizadora, consultiva e judicante que atualmente pertencem aos estados e municípios. Funcionará como uma grande administração tributária com uma imensa estrutura financiada pela arrecadação do tributo que administrará. A instância superior representará Estados e Municípios, e um quarto de seus 54 membros será eleito com a ponderação da quantidade populacional. Além dessa ponderação, o quórum de decisão será definido por maioria absoluta, mas também se aperfeiçoará com representantes que correspondam a mais de 50% da população brasileira. Isso significa que os estados mais populosos terão maior poder de decisão dentro da instituição, privilegiando, assim, as regiões mais desenvolvidas do país.
O CG-IBS é uma inovação no Direito Público e diminui o poder de decisão dos estados e municípios, sendo considerado, por grande parte dos tributaristas, como uma ruptura do pacto federativo ou uma mudança no modelo de federação. As normas a que estarão submetidos os estados e municípios serão definidas pelo Congresso Nacional com clara concentração da política tributária nas mãos da União. Ele unificará o poder e suprimirá as autonomias políticas, financeiras e legislativas dos entes federados que representará.
As mudanças para os contribuintes/empresários consistem em modelos novos de gestão, adequações a sistemas que serão definidos longe de suas localizações, normas que serão decididas na capital do país, soluções para problemas tributários decididos em Brasília, e consequente distanciamento do poder tributante a que estarão subordinados. Atos processuais por meio eletrônico com intimações por DTE (Domicílio Tributário Eletrônico), formação, tramitação e julgamento de Processo Administrativo Tributário no centro do poder do país, contencioso administrativo tributário decidido na capital federal. Os sistemas a que se submeterão estarão harmonizados com aqueles destinados à Contribuição da União (CBS), tais como os cadastros únicos para pessoas físicas e jurídicas (contribuintes), obrigatoriedade ao DTE, ambiente compartilhado para fiscalização, sistemas para controles da antecipação do tributo pelo mecanismo do split payment, entre outros. Notem que se federaliza as obrigações acessórias, para que se harmonizem o Imposto e a Contribuição (IBS e CBS), e centraliza-se arrecadação na capital federal para depois distribuí-la aos estados, DF e municípios.
Jonh Locke, em sua clássica obra “Segundo Tratado sobre o Governo”, afirmou que “O único modo legítimo pelo qual alguém abre mão de sua liberdade natural e assume laços da sociedade civil consiste no acordo com outras pessoas para se juntar e unir-se em comunidade, para viverem com segurança, conforto e paz umas com as outras, com a garantia de gozar de suas posses, e de maior proteção contra quem não faça parte dela”, e ainda, que essa união teria o objetivo de preservação recíproca da vida, da liberdade e dos bens (propriedade). Essa necessidade de proteção levou o homem a aceitar o tributo como algo necessário para a manutenção desse Poder que teria a função de tornar seguro o desfrute da vida e da propriedade.
Este consentimento ao tributo se enfraquece diante de regras que retiram poderes dos estados e municípios e concentram na capital federal, amesquinhando o federalismo; diante de regras que dificultarão a transparência do débito/crédito na antecipação do tributo pelo sistema do split payment; diante de normativos a cargo do CG-IBS, em conjunto com a União, para operacionalizar os sistemas integrados de auditoria digital; diante de regras estabelecidas pelo Comitê para normatizar as garantias dos contribuintes, tais como o acesso aos fundamentos e dados de possíveis autuações; diante do enorme grau de automação cujas regras de rastreabilidade, auditabilidade serão decididas pelo próprio CG-IBS; diante de uma base tecnológica de dados únicos que será definida pelo órgão em atos conjuntos com o Governo Federal, por intermédio da Receita Federal do Brasil; diante de um Comitê que pode se tornar mais político que administrativo; e, finalmente, diante de uma carga tributária cada vez maior.
O IBS substituirá o principal tributo dos estados e municípios, porém, com uma base tributária alargada na tributação dos serviços e alíquota multiplicada. O poderosíssimo Comitê será responsável por gerir cerca de um trilhão de reais de arrecadação.
As reflexões que ficam são: qual o impacto dessas mudanças para os estados e municípios menos populosos? Que resultados terão em suas economias? Qual o grau de dependência a que estarão submetidos em relação ao poder central? Como farão para se desenvolver? Os fundos de transferência de recursos cumprirão seus papéis? Essa base tecnológica única, elaborada sempre com regras em conjunto com a União, por intermédio da RFB ou qualquer outro órgão federal, será desenhada incluindo as garantias do contribuinte?
O plano ainda é normativo, não existe a prática, mas é importante lembrar que o discurso era sobre neutralidade, simplicidade e justiça fiscal. Também não se pode esquecer, para amparo aos pagadores de tributos, que as regras do Sistema Tributário Nacional não alteradas pela Emenda Constitucional n. 132/2023 continuam a viger.
Sheila de Paula é advogada, pós-graduada em Direito Tributário, bacharel em Ciências Econômicas, auditora aposentada da Secretaria de Fazenda do Acre e associada ao Mulheres no Tributário.
